  |
 |
|
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
CTA - Observatorio del Derecho Social // Boletín Electrónico Periódico // Año 02 Nº 12 Por Horacio Ricardo González
[14/02/2007]
1. ADECUACIÓN CONSTITUCIONAL El proyecto de reforma previsional enviado por el Poder Ejecutivo Nacional, para su tratamiento por el Congreso de la Nación se propone, entre otros fines, modificar “aspectos esenciales del sistema previsional hoy vigente, a fin de adecuarlo íntegramente a las previsiones contenidas en nuestra normativa constitucional” (quinto párrafo de los fundamentos). Pretende lograr una serie de objetivos generales, loables de por sí, manteniendo, en su esencia, el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones de la ley 24.241. Admite “la coexistencia de un sistema privado de capitalización individual con un sistema previsional público” en el marco de la seguridad social y la necesidad de que el Estado asuma el rol que le asigna la Constitución. Nos parece que tanto la citada “coexistencia”, como el rol del Estado y, agregamos, el de los “interesados” en la administración de la seguridad social requiere de un debate sin restricciones. Es así, pues se trata -la propuesta- de una reforma parcial, del llamado Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (Régimen previsional público y Régimen de capitalización), que corrige serias falencias de la “privatización de la seguridad social”, llevada, adelante, con el impulso del Banco Mundial, en la década de los noventa del siglo pasado, pero que, en definitiva, se limita a consolidar esa reforma estructural, intentando mejorar su funcionamiento. Volviendo sobre la necesidad enunciada en el mensaje presidencial, de adecuar la reforma previsional a la normativa constitucional, creemos que en ese punto reside una cuestión clave planteada por el proyecto de ley, pero que este no alcanza a resolver. La convivencia actual, dentro de la seguridad social, de dos regímenes con lógicas antagónicas, uno basado en la solidaridad, criterios redistributivos y de justicia social y, el otro, en criterios de rentabilidad empresaria, sustentados en el lucro, plantea, desde el inicio, la necesidad de discutir una reforma que restablezca los principios y valores fundamentales de la seguridad social, desde un enfoque constitucional. De acuerdo al artículo 14 bis de la Constitución Nacional y los tratados internacionales de derechos humanos, con jerarquía constitucional, la seguridad social es un derecho humano fundamental de los ciudadanos, organizada y garantizada, su existencia, por el Estado. Esta función es indelegable, debiendo otorgase sus beneficios con carácter integral e irrenunciable. Es decir, la seguridad social tiene rasgos de universalidad y obligatoriedad para todos los ciudadanos. Se hace necesario definir, en una reforma previsional, que pretende cumplir el objetivo enunciado de adecuación constitucional, con toda claridad el rol del Estado, los derechos de las personas y la participación de los trabajadores y jubilados en la administración del sistema previsional, en línea con los principios que surgen de la lectura de los artículos 14 bis y 75 de la Constitución Nacional. Es conveniente destacar, que el sistema constitucional argentino configura un modelo fuerte de seguridad social que fija con claridad la política y los límites que debe respetar el legislador ordinario. “El Estado” debe otorgar “los beneficios de la seguridad social”, y los trabajadores, por su parte, son titulares de derechos fundamentales, tanto individuales, como colectivos, a los beneficios de la seguridad social, a participar en su administración, a la movilidad de las jubilaciones y pensiones, entre otros. No admite nuestro sistema constitucional que el componente privado, de naturaleza sinalagmática, basado en aportes definidos y beneficios indefinidos, sustituya, total o parcialmente, al régimen previsional público de prestaciones definidas, organizado por el Estado. La seguridad social, en su evolución internacional, es producto de la lucha de los trabajadores, reconocida como un derecho fundamental, parte indisoluble del contenido social y democrático de un Estado de Derecho. Responde a un principio ético que se expresa en la obligación de los poderes públicos de brindar seguridad, ante los estados de necesidad, frente a las consecuencias dañosas derivados de eventos de la vida individual, familiar y colectiva. De ahí que se asocie con la búsqueda de la igualdad a través de un medio que es la institución de la seguridad social. La Constitución enuncia una serie de principios y derechos fundamentales, algunos en forma expresa y otros que surgen en forma implícita de las propias definiciones del legislador constitucional. Así la integralidad (universalidad objetiva y subjetiva), que se expresa en la necesidad de dar respuesta a la cobertura de la mayor cantidad de contingencias (vertical), extensiva a toda la población (horizontal), signada por la solidaridad intergeneracional y la ruptura del sinalagma entre aportes y prestaciones y la extensión de la cobertura a todo los riesgos; la obligatoriedad que solo puede existir en un sistema solidario que tienda a impedir la exclusión social; publicidad, dado que solo el Estado puede obligar a todos los individuos a integrar ese esquema solidario, a través del seguro social obligatorio u otro instrumento similar; la igualdad en un sentido sustantivo, garantizando la suficiencia y movilidad de las prestaciones mediante el reconocimiento al sujeto protegido de derechos subjetivos, solo condicionados por el cumplimiento de los requisitos establecidos en las normas; la autonomía económica y financiera de los sistemas y la participación de los interesados en su administración. La existencia de estos principios, en el marco constitucional vigente (artículos 14 bis, 75 incisos 2,8, 19, 22, 23), nos permite distinguir la seguridad social de otros sistemas articulados por el Estado - como distintas formas de asistencialismo o beneficencia social, sujetas a la discrecionalidad de quien la otorga y prueba de pobreza - o por los privados en el contexto del mercado. Su desarrollo como derecho está ligado al reconocimiento de la ciudadanía en su sentido integral. Descartar el carácter gratuito, gracioso y sujeto a la prueba de necesidad de las prestaciones permite colocar a las personas en un pie de igualdad. El seguro social constituye la arquitectura básica de la seguridad social, pero no el único. El artículo 14 bis lo enuncia en forma especial, lo cual no le impide al legislador adoptar otros medios, dentro de los principios constitucionales, para afrontar las necesidades crecientes y cambiantes de las personas. Dado el carácter público y obligatorio de la seguridad social forma parte ineludible de las responsabilidades asumidas por el Estado. Esta responsabilidad se expresa en el alcance del concepto “otorgará” que surge del 14 bis como una obligación exigible y no como una concesión graciosa de los poderes públicos. La reforma estructural de la seguridad social, realizada en los noventa, se encaró “arrasando” con los principios y derechos constitucionales de los trabajadores. Ahora, se insiste en recorrer un camino de reformas parciales -que mejora el sistema mixto- pero se alimenta la incompatibilidad constitucional de base, al mantener la convivencia dentro de la seguridad social de regímenes con principios inconciliables. La seguridad social no puede resolverse en términos individuales, en el espacio del mercado, sino que es parte de una responsabilidad colectiva y pública organizar un sistema que libere al hombre de sus necesidades. El artículo 75 de la Constitución Nacional (atribuciones del Congreso) establece una escala de valores, con directivas al legislador ordinario, fijando una clara orientación de la relación que debe existir entre la asignación de los recursos económicos y el marco normativo. Surge de la lectura de los Tratados Internacionales de Derechos Humanos, el compromiso de los Estados de adoptar medidas hasta el máximo de los recursos de que dispongan, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos reconocidos (conf. Art. 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales). Los derechos sociales, son derechos humanos fundamentales y como tales gozan de una preferencia que implica él deber de los gobiernos de asignarles el máximo de recursos disponibles, luego de una evaluación objetiva, de tal manera que al distribuir los ingresos y gastos del presupuesto se coloquen, en primer lugar, el cumplimiento de las necesidades insatisfechas más valiosas y a partir de allí, en un sentido descendente, los menos valiosos. 2. EL PROYECTO Y LA NECESIDAD DE UN DEBATE AMPLIO CON PARTICIPACIÓN DE LOAS ORGANIZACIONES DE JUBILADOS Y TRABAJADORES En el documento elaborado por la Central de los Trabajadores Argentinos (CTA), Por un sistema público, solidario y universal, en octubre de 2003, se proponía convocar a una reforma previsional que asegure los derechos de los trabajadores y los jubilados a la seguridad social, rechazando cualquier reforma inconsulta o apresurada. Creemos que, a partir del proyecto enviado por el Poder Ejecutivo Nacional al Congreso, se abre la posibilidad de una discusión que permita cumplir con los objetivos de adecuación constitucional enunciados. En este sentido nos parece oportuno que las Comisiones del Congreso, con intervención en el análisis del proyecto de ley, convoquen a audiencias públicas a las organizaciones sindicales y sociales de trabajadores y jubilados para que expresen sus opiniones y puedan ser tenidas en cuenta por los legisladores. A nuestro juicio la norma constitucional no admite la administración privada, con fines comerciales, de la seguridad social. Impone el texto constitucional, como modalidad predominante, el seguro social obligatorio, figura que descarta el seguro comercial con fines de lucro. Una reforma que coloque la previsión social en el marco constitucional implica la necesidad de derogar el régimen de capitalización individual obligatoria, traspasando al régimen previsional público los recursos y beneficios administrados por las AFJP. En ese plano el llamado régimen de capitalización queda, en el marco de las relaciones jurídicas de derecho privado, como sistema complementario para las personas que quieran contratar un seguro para su vejez. Consideramos, por otra parte, que es fundamental que la reforma asegure la vigencia plena de los criterios de interpretación constitucional en materia de previsión social, fijados históricamente por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en el caso “Bercaitz” y, más recientemente, en los casos “Sánchez” y “Badaro”. En “Sánchez” recordó “Que la necesidad de mantener una proporción justa y razonable entre él haber de pasividad y la situación de los activos, es consecuencia del carácter integral que reconoce la Ley Suprema a todos los beneficios de la seguridad social y de la íntima vinculación que guardan las prestaciones aseguradas al trabajador con aquellas de naturaleza previsional, que son financiadas primordialmente con los aportes efectuados durante el servicio” (considerando 5) y “... que esta Corte ratifica los principios básicos de interpretación sentados acerca de la naturaleza sustitutiva que tienen las prestaciones previsionales y rechaza toda inteligencia restrictiva de la obligación que impone al Estado otorgar “jubilaciones y pensiones móviles”, según el art. 14 bis de la Constitución Nacional y los fines tuitivos que persiguen las leyes reglamentarias en esta materia” (considerando 3). La jubilación mínima, llevada a partir de enero de 2007 a $ 530, se coloca muy por debajo de la retribución mínima de un trabajador, y más cerca de la línea de indigencia, que, conforme informa el INDEC, en el mes de enero alcanza a $ 425,25. Es fundamental restablecer la vinculación de la jubilación con el salario para garantizar en forma efectiva el derecho a la movilidad prevista en el artículo 14 bis de la Constitución Nacional. En 1991, en los inicios del plan de convertibilidad, el 17% de los jubilados cobraban el mínimo jubilatorio de $ 150, en la actualidad casi el 70% de los jubilados perciben la jubilación mínima. El “achatamiento” de las prestaciones previsionales ha sido denunciado por nuestro Máximo Tribunal de Justicia (ver “Badaro”) y, también, su degradación, como consecuencia de la omisión en garantizar la movilidad de las jubilaciones y pensiones, en relación, con el aumento del nivel general de los salarios y las necesidades de consumo y de prestaciones de salud elementales del colectivo de trabajadores jubilados y pensionados. Se proponía, en el citado documento, el respeto al criterio de proporcionalidad y al carácter sustitutivo de las prestaciones previsionales garantizando su movilidad, elevando la jubilación mínima a un importe que no sea inferior a la línea de la pobreza definida por el INDEC. Se cumpliría, de esa manera, con el objetivo, enunciado en su mensaje de elevación por el Poder Ejecutivo, de asegurar el “bienestar de la población y la mejora en la distribución de los ingresos” (tercer párrafo). Destacamos la necesidad de asegurar los recursos del régimen previsional público, dada su naturaleza de salario solidario diferido, recaudados con un fin legalmente determinado e indisponible para el Estado que debe garantizar ese patrimonio colectivo. A su vez debe reconocerse el derecho de todas las personas a la seguridad social, una asignación universal, financiada con impuestos específicos, de carácter progresivo, a las transacciones financieras o económicas. 3. ASPECTOS PARTICULARES DEL PROYECTO DE LEY El análisis, en particular, del proyecto de ley de reforma previsional no puede realizarse soslayando el tratamiento de los aspectos esenciales reseñados en los párrafos anteriores. Es por ello, que nos limitamos a destacar los aspectos generales que debe encarar una reforma previsional, consecuente con nuestro sistema constitucional, y algunos aspectos técnicos particulares del proyecto vinculado con el régimen previsional público. En ese sentido nos parece un paso positivo y de adecuación constitucional, habilitar, en el artículo 14 del proyecto de ley, la opción para que los afiliados, que se encuentran cautivos en el régimen de capitalización, puedan optar por retornar al Régimen Previsional Público. Sin embargo, señalamos que el derecho a elegir no puede ser restringido, ni sometido a plazos. Es por ello que debe dejarse sin efecto el plazo de 180 días para que los afiliados a una AFJP puedan retornar al Régimen Previsional Público. La libertad de elección es un derecho que como tal debe estar habilitado en forma ilimitada, sin restricciones, a lo sumo para ejercerse una vez al año. Se complementa, la citada reforma, con el artículo 2 que establece que si dentro de los 90 días de ingresada la persona al mercado laboral, como relación laboral dependiente o autónoma, no ejerce la referida opción se entenderá que la misma ha sido formalizada por el Régimen Previsional Público. Esta medida corrige una clara distorsión de la ley 24.241 a favor del régimen de capitalización; además, permite fortalecer el financiamiento del régimen de reparto, que fue desfinanciado, deliberadamente, por los gobiernos en los noventa y principios del 2000. Esta resolución se debe complementar con el restablecimiento de las contribuciones patronales en su integridad al nivel que tenían con anterioridad a la reforma de 1993. También, corresponde destacar la mejora de la Prestación Adicional por Permanencia (PAP) dado que el haber mensual, de esta prestación, se determinará computando el 1,5%, por cada año de servicios con aportes realizados al régimen previsional público, en igual forma y metodología que la establecida para la Prestación Compensatoria (PC). Esto último contiene una limitación para la persona que justifique más de 35 años de servicios con aportes pues rige ese tope. En el inciso d) del artículo 2 se establece que la PAP es asimilable a las disposiciones que a tal efecto se establecen para la PC. No coincidimos con la limitación, de hasta 35 años de aportes, aplicable para el cómputo de la PAP. El trabajador tiene el derecho de sumar la totalidad de los años de servicios con aportes, sin restricción alguna, dado que su existencia limitaría su prestación, que, por otra parte, ya aparece castigada por su falta de vinculación con el salario. Sin embargo, esa mejora en la PAP, prevista en el proyecto, no alcanza para que se respete el criterio de proporcionalidad y el carácter sustitutivo que reviste la jubilación respecto del salario. Es importante, también, que el artículo 17 del proyecto de ley derogue el decreto(DNU) 1306/2000, suspendido en su aplicación por la Justicia, que introducía cambios regresivos de derechos y, claramente, inconstitucionales. Con respecto al artículo 1, que sustituye el artículo 9 de la ley 24.241, observamos, tanto el mínimo de remuneraciones para el cálculo de aportes y contribuciones, de tres veces el valor del MOPRE, como el máximo, equivalente a setenta y cinco veces el valor del MOPRE. Los aportes y contribuciones deben ser sobre el total de la remuneración del trabajador, en ambos casos, de tal manera que los que más ganan contribuyan en forma proporcional y no que resulten beneficiados respecto de los que menos ganan. De lo contrario, se presenta la paradoja que los que menos ganan aportan proporcionalmente más. Por otra parte, se recomienda derogar el artículo 9 de la ley 24.463 que además de mantener un tope, que en determinados casos fue declarado inconstitucional por la Corte (ver caso “Tudor”) por vulnerar el derecho de propiedad, introduce reducciones de acuerdo a escalas arbitrarias. Los sistemas públicos de seguridad social, de carácter solidario, tienen mínimos razonables y topes no confiscatorios, que influyen, positivamente, en el carácter redistributivo del sistema. Pero, en ningún caso, el mínimo jubilatorio puede ser inferior a la línea de la pobreza, y el máximo no puede afectar del derecho de propiedad, en forma sustancial. Por otra parte, las jubilaciones pagan impuesto a las ganancias, fijándose alícuotas progresivas en función del ingreso. No corresponde, tampoco, introducir en el proyecto los artículos 12 y 15 que tratan una cuestión que está contemplada en el artículo 157 de la ley 24241. Ni, tampoco, pretender avanzar sobre derechos reconocidos históricamente en materia de movilidad. Pareciera que el Poder Ejecutivo Nacional quiere avanzar limitando los regímenes especiales que de acuerdo a la jurisprudencia de la Corte están plenamente vigentes, como es el caso de las leyes 24.016 y 22.929. Por el contrario, se trata de ampliar y mejorar los derechos a la movilidad restableciendo los que rigieron para los estatales (ley 22.955) y fijando en todos los casos una tasa de sustitución vinculada a los salarios. Es por ello que aconsejamos derogar el artículo 7 de la ley 24.463 que ha sido el mecanismo utilizado por los gobiernos desde el 31/03/1995 para vaciar de contenido al sistema de movilidad de las jubilaciones y pensiones garantizado en el artículo 14 bis de la Constitución Nacional. En el citado artículo se prohíbe taxativamente que la movilidad pueda consistir en una determinada proporción entre el haber de retiro y las remuneraciones de los activos (último párrafo). Asimismo, se ha registrado una clara omisión inconstitucional del legislativo en garantizar ese derecho. La movilidad de las jubilaciones y pensiones debe ser reglamentada a través de mecanismos de actualización permanente y objetivos que mantengan el valor adquisitivo de las prestaciones previsionales y permitan participar a los trabajadores jubilados en el crecimiento económico del país. El artículo 13 propone una quita de derechos para una franja de beneficiarios desconociendo la jurisprudencia sobre el tema. Los derechos habientes de la ley 18.037 tienen derecho a que su pensión se rija por la citada norma legal. Así, la Corte en el caso “Siciliano” resolvió que la situación legal de la peticionante, en su condición de esposa divorciada se regía por la ley 18.037, aunque a la fecha del fallecimiento del causante estuviera en vigencia la ley 24.241, todo ello por aplicación del artículo 161 de la citada norma legal. También, corresponde señalar que no es la fecha de la solicitud del beneficio la determinante para fijar la ley aplicable; solo la fecha del cese en los servicios define la ley aplicable. La doctrina de la Corte ha sido permanente en reconocer que los derechos jubilatorios se rigen por el cese en los servicios. Por último, destacamos que nos oponemos a las distintas delegaciones de facultades legislativas que exceden el marco de posibilidades brindadas al Congreso por el artículo 76 de la Constitución Nacional. 4. CONCLUSIONES En definitiva, como se ha señalado en el punto anterior, el proyecto de reforma previsional permite una doble lectura, que es importante señalar: En general, con las excepciones marcadas en el análisis en particular, las reformas previstas en el proyecto de ley se orientan en un sentido positivo, de mejoramiento del sistema mixto de jubilaciones, vigente desde la sanción de las leyes 24.241 y 24.463. Pero, por otra lado, el proyecto de ley, de reforma previsional, legitima y consolida la reforma estructural de los noventa; mezcla sistemas inconciliables que tienen finalidades diferentes. No se hace cargo, ni ataca la cuestión de fondo: reformular un régimen de seguridad social, con la participación de los trabajadores activos y jubilados, dentro del marco constitucional, separando la previsión social de un régimen de capitalización que tienen lógicas contradictorias. La subsistencia del sistema mixto es incompatible con la vigencia de un sistema de seguridad social, de características públicas, universales, solidarias, dirigido a la búsqueda de una mayor justicia e igualdad, con criterios de redistribución de la riqueza. La discusión tiene que ser amplia, convocar a todos los sectores de la sociedad; tiene que ver con el futuro de los trabajadores y con la necesidad de dar certidumbre y vigencia plena a sus derechos. Ver documento de la CTA: También en Boletín Electrónico Periódico Conflictividad laboral y negociación colectiva. Informe anual 2009 La importancia estratégica del Salario Mínimo, Vital y Móvil Un nuevo pronunciamiento en defensa de la libertad sindical El servicio público de importancia trascendental Conflictividad laboral y negociación colectiva. Informe anual 2008 Informe sobre los trabajadores mecánicos de Córdoba El concepto de acción sindical relevante como nuevo factor de discriminación |
| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
