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CTA - Observatorio del Derecho Social // Boletín Electrónico // Año 04 Nº 34
El servicio público de importancia trascendental

Por José Tribuzio
[10/06/2009]

I. Tal como lo recordara –y ratificara– la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el reciente y ya célebre fallo “ATE” [1], la profusa doctrina que el Comité de Libertad Sindical de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) ha desarrollado a través de sus decisiones sobre temas relativos a la Libertad Sindical en los casos llevados a su análisis por los distintos actores sociales que se desenvuelven en los sistemas de relaciones del trabajo de los Estados que integran la referida organización, resulta vinculante y de aplicación inmediata en nuestro ordenamiento jurídico.

Ello significa, brevemente, que el Estado Argentino (a través de sus distintos Poderes), así como los sujetos que se desenvuelven dentro del sistema nacional de relaciones laborales, no pueden desconocer la doctrina emanada del citado órgano de control de OIT, ya sea al momento de producir una norma (heterónoma o autónoma), en oportunidad de reglamentarla, o en ocasión de aplicarla [2].

En esa línea, el art. 24 de la ley 25.877 (sancionada en fecha 02-03-2004), que regula la huelga en los servicios esenciales, dispone un doble reenvío expreso hacia el sistema de normas y principios de OIT [3].

En efecto, el último párrafo del mencionado precepto legal sujeta la validez de la reglamentación de dicha norma, a su conformidad con los principios de la Organización Internacional del Trabajo.

Pero además –y específicamente–, la función normativa [4] que el art. 24 de la ley 25.877 delega en la comisión independiente (que crea a tal efecto), cuando su intervención fuera solicitada a los fines de calificar excepcionalmente como servicio esencial a una actividad considerada servicio público de importancia trascendental, deberá ceñirse a los criterios de los organismos de control de la Organización Internacional del Trabajo. Vale decir, que las decisiones del Comité de Libertad Sindical (CLS) y las observaciones de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de OIT (CEACR), funcionan como guías y límites insuperables, para la actividad decisoria, resolutoria o laudatoria (según el criterio que se adopte acerca de la naturaleza jurídica de sus pronunciamientos) que deberá ejercer la comisión independiente.

A través de las líneas que siguen, intentaré explicar, en prieta síntesis, el alcance del condicionamiento objetivo que en este último caso, la norma legal dispone y dirige hacia la comisión independiente (denominada luego, “Comisión de Garantías” por el decreto 272/06), teniendo presente, además, el procedimiento que la propia norma establece a los fines de que ésta lleve a cabo su cometido.

II. Previamente, conviene recordar que la doctrina de OIT admite la posibilidad de restricción de la huelga que afecta servicios esenciales. Incluso, tolera la prohibición de la huelga en esos casos, aunque condiciona la validez de dicha medida extrema, a la garantía de acceso de los trabajadores involucrados, a vías de composición del conflicto (conciliación, mediación y/o arbitraje), que resulten adecuadas, imparciales y rápidas [5].

Otra técnica de restricción de la huelga que afecta servicios esenciales (más acorde con la garantía de la libertad sindical, Derecho Fundamental del Trabajo que la OIT tutela y promociona) reside en la fijación de servicios mínimos que permitan la continuidad estrictamente indispensable [6] del servicio, de modo tal que se vean compatibilizados los derechos e intereses que los trabajadores procuran reivindicar a través de la medida de acción directa, con las necesidades impostergables cuya satisfacción pretenden los usuarios del servicio.

Ahora bien, una vez que el Estado ha optado por esta segunda posibilidad (fijación de servicios mínimos en caso de huelga que afecta servicios esenciales), deberá conformar su legislación a diversos recaudos (condicionantes de su legitimidad) que la OIT ha desarrollado a través de sus órganos de control. A título ejemplificativo, podemos mencionar los siguientes: que la fijación de servicios mínimos sea razonable de forma tal que garantice la eficacia de la huelga, que sean las partes las encargadas de establecer el porcentaje mínimo del servicio a brindar, que no corresponde al Estado la tarea de revisión de esos servicios mínimos (sólo su establecimiento en caso de falta de acuerdo de partes), etc [7].

En nuestro caso, la norma contenida en el art. 24 de la ley 25.877 ha desechado la posibilidad de prohibición de la huelga que afecta servicios esenciales (única opción posible, si tenemos en cuenta el antecedente del art. 33 de la ley 25.250 y su decreto 843/00, y la subordinación del legislador a los principios constitucionales de no regresividad y progresividad en materia de derechos sociales), optando en cambio, por una mayor garantía y tutela del derecho fundamental, a través de la fijación de servicios mínimos. Y esa decisión de política laboral adoptada por el Estado Argentino a través de la norma legal, superadora del standard mínimo de tutela determinado por OIT, no lo exime –reitero– de ajustar su reglamentación a los condicionamientos establecidos por ese mismo organismo, a los fines de garantizar la eficacia del derecho, con las limitaciones ya indicadas.

III. Existe, no obstante, una segunda categoría conceptual que admite la imposición de límites al ejercicio del derecho de huelga, acuñada por el CLS (y receptada, correctamente, por nuestra normativa), que refiere a “aquellas situaciones en que no se justifica una limitación importante al derecho de huelga y en que, sin poner en tela de juicio el derecho de huelga de la gran mayoría de los trabajadores, podría tratarse de asegurar la satisfacción de las necesidades básicas de los usuarios o el funcionamiento continuo y en condiciones de seguridad de las instalaciones" [8]. Dicha categoría recibe la denominación de “servicio público de importancia trascendental”.

Se trata de un concepto intermedio [9], de alcance específico, elaborado ad hoc por el mencionado órgano de control de OIT, para identificar actividades que, en circunstancias y condiciones excepcionales, toleran restricciones a la huelga.

En otras palabras, el “servicio público de importancia trascendental” no es un servicio esencial “en sentido estricto”, razón por la cual, la huelga que lo afecte no puede ser prohibida [10], pero sí puede ser restringida a través de la fijación de servicios mínimos.

Teniendo en cuenta las premisas expuestas, es importante puntualizar que una actividad considerada en abstracto, no puede encontrar cabida dentro de la categoría en análisis, sino que, en todo caso, deberá estarse a las circunstancias del caso. Así, han sido considerados como “servicios públicos de importancia trascendental”, en determinadas situaciones, actividades tales como: el servicio de transbordadores de una isla, los servicios de una empresa portuaria nacional, el servicio de subterráneos, los servicios de transportes de pasajeros y mercancías y de transporte ferroviario, los servicios de correos, los bancos, el sector del petróleo, el instituto monetario nacional y la división de sanidad animal [11].

No obstante, en todos esos casos, el CLS destaca la posibilidad de establecer servicios mínimos atendiendo a las circunstancias particulares que presenta el conflicto, pero no su necesaria imposición, en cualquier supuesto e ignorando el contexto (alcance y modalidad) de la huelga y su afectación concreta sobre el servicio.

Es ilustrativo, en tal sentido, el pronunciamiento del CLS en el caso nº 2209 [12], mediante el cual el citado órgano de control sostuvo que “la decisión adoptada por un Gobierno a los efectos de imponer un servicio mínimo en la División de Sanidad Animal, ante el brote de una enfermedad altamente contagiosa, no viola los principios de la libertad sindical”, de donde se desprende que, el dato que justifica la restricción a la huelga es el brote de la enfermedad “altamente contagiosa” que concurre en el conflicto de modo excepcional, habilitando –sólo en ese caso– la fijación de servicios mínimos.

Quiero significar, concretamente, que una actividad puede ser calificada como “servicio público de importancia trascendental”, sólo en determinadas situaciones (de acuerdo a la precisa terminología utilizada por OIT), cuando sea necesario asegurar la satisfacción de las necesidades básicas de los usuarios o el funcionamiento continuo y en condiciones de seguridad de las instalaciones.

En principio, es el propio órgano de OIT, el encargado de dilucidar sí, en el caso concreto llevado a su conocimiento, se dan los requisitos subjetivos apuntados precedentemente, para disponer la incorporación de esa situación dentro del término jurídico y de ese modo habilitar la ulterior fijación de servicios mínimos.

Sin embargo, en nuestro ordenamiento existe (en la norma, aunque no –todavía– en los hechos) un órgano independiente (Comisión de Garantías), facultado precisamente, para efectuar dicha calificación de acuerdo a los lineamientos elaborados por el Comité de Libertad Sindical.

En este sentido, resulta oportuno recordar (en línea con las decisiones del CLS analizadas supra), que la competencia de la Comisión de Garantías se activa ante el conflicto; vale decir, que su poder normativo no puede ser ejercido “en frío” [13], con prescindencia del conflicto en el cual está llamada a intervenir, y frente a una huelga ya convocada o de inminente convocatoria.

En efecto, la propia norma legal (tercer párrafo del art. 24) condiciona y subordina la actuación de la comisión, a la previa apertura de la conciliación obligatoria, de donde se desprende que existe una relación temporal progresiva e inmediata entre el inicio de la instancia conciliatoria y la intervención de aquélla. Es decir, que la actuación de la Comisión de Garantías se encuentra inserta dentro del cauce del procedimiento de conciliación obligatoria diseñado por la ley 14.786, pero nunca fuera de éste. Habida cuenta que, el procedimiento de conciliación laboral obligatoria se activa frente al conflicto de intereses [14], la competencia de la Comisión de Garantías se encuentra indisolublemente ligada a la existencia de aquel conflicto, en virtud del cual se requiere su intervención normativa, arbitral, consultiva o instrumental [15], según el caso.

En la misma ilación, el último párrafo del art. 2º del decreto 272/06, establece que la convocatoria a la Comisión de Garantías podrá efectuarse de oficio (por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación) o a pedido de las partes intervinientes en el conflicto, ratificando la interpretación que aquí se sustenta en cuanto a que, necesariamente, debe existir un conflicto para que resulte habilitada la intervención del órgano.

No es ocioso recordar que el dispositivo legal contenido en el art. 24 de la ley 25.877, así como el citado art. 11 del decreto reglamentario de aquélla, aluden a la calificación excepcional del servicio por parte de la comisión, despejando definitivamente, cualquier intento hermenéutico de asignarle a las decisiones de la comisión sobre un caso puntual y circunstanciado, estabilidad o proyección futura, hacia actividades no consideradas, ab initio, servicio esencial.

IV. Para finalizar, me interesa señalar que el mencionado art. 11 de la reglamentación, parece reiterar el dispositivo (también citado más arriba) contenido en el art. 2º de la misma, en cuanto establece que la convocatoria a la Comisión de Garantías sólo procede cuando así lo disponga la autoridad de aplicación de oficio o cuando sea requerida por las partes involucradas en el conflicto. Como vemos, mientras que el art. 2º refiere a las “partes intervinientes”, el art. 11 amplía la posibilidad de convocatoria hacia las “partes involucradas” en el conflicto. Esta distinción terminológica podría estar indicando que sólo las partes intervinientes en el conflicto (trabajadores y empleadores, a través de sus respectivos mandatarios), se encuentran facultadas para solicitar la citación de la Comisión de Garantías, con el objeto de que ejerza las funciones que el mismo art. 2º le asigna. Sin embargo, cuando se tratare de peticionar el llamamiento del órgano a los efectos de que evalúe, solamente, si se dan los supuestos de los incisos a) o b) del art. 24 de la ley 25.877, los sujetos habilitados a tal fin, serían las partes involucradas en la contienda, entendiendo por tales, no sólo a los actores sindicales enfrentados, sino también –aunque exclusivamente–, a los representantes de los usuarios/consumidores alcanzados, y por tanto involucrados, en el conflicto♦

[1] CSJN; “Recurso de hecho - Asociación de Trabajadores del Estado c. Ministerio de Trabajo s. Ley de Asociaciones Sindicales”, A. 201, XL, de fecha 11-11-08.

[2] Cfr. GIALDINO, Rolando E., Control de Constitucionalidad y Convencionalidad de oficio. Aportes del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, LL, 10-06-08, p. 1

[3] Poco tiempo después de sancionada la norma, Guillermo Gianibelli destacaba su “función pedagógica, aleccionadora y de precisión respecto de los principios interpretativos y aplicativos del derecho internacional de los derechos humanos que, aún vigentes más allá de la ley en estudio, no resultan fácilmente accesibles e incorporables por los operadores del derecho.” (GIANIBELLI, Guillermo, Conflictos colectivos de trabajo, en RAMÍREZ, Luis E. (dir.), Reforma laboral. Ley 25.877, Nova Tesis, Rosario, 2004, p. 180)

[4] Según la clasificación efectuada por Héctor O. García, sobre las facultades asignadas a la Comisión de Garantías por el Decreto 272/06 (GARCÍA, Héctor O., La huelga en los servicios esenciales, en ACKERMAN, Mario E. (dir.) y TOSCA, Diego M., Tratado de Derecho del Trabajo, T. VIII, Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 2007, p. 860).

[5] Cfr. OIT, La Libertad Sindical, Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, 5º edición, Ginebra, 2006, párrafos 595, 596, 597, 598, 599, 600, 601, 602 y 603

[6] Ibídem, párr. 610 y 612.

[7] Ibídem, párrafos 612 y 613

[8] Ibídem, párr. 607

[9] Participa de dicha categoría intermedia, el “servicio de utilidad pública”, referido a aquellos servicios que procuran “satisfacciones básicas de los usuarios o el funcionamiento contínuo y en condiciones de seguridad de las instalaciones” (cfr. OIT, Libertad sindical y negociación colectiva, Informe de la CEACR, Ginebra, 1994, párr. 162). Sin embargo, coincido con Héctor O. García, en cuanto a que este concepto no sería aplicable en el ordenamiento jurídico argentino, atento que la remisión que efectúa el art. 24 de la ley 25.877 se hace en forma expresa y concreta sólo al servicio público de importancia trascendental, y no procede interpretar con amplitud una norma reglamentaria restrictiva de un derecho fundamental (GARCÍA, Héctor O., La huelga en los servicios esenciales, cit., p. 840)

[10] Vid. GERNIGON, Bernard, ODERO, Alberto y GUIDO, Horacio, Principios de la OIT sobre el derecho de huelga, OIT, Ginebra, 2000, p. 23.

[11] Ibídem, p. 32; OIT, La Libertad Sindical, cit., párrafos 615/626. No es precisa la distinción entre “servicios públicos de importancia trascendental” y “servicios de utilidad pública”, en la categorización que efectúa el CLS. En algunos casos, el órgano de control se pronuncia acerca de la posibilidad de restringir la huelga en alguna de las actividades enunciadas, a través de la fijación de servicios mínimos, pero sin indicar si la misma corresponde a una u otra clasificación. De todos modos, y teniendo presente la aclaración efectuada en la cita 9, lo que me interesa destacar aquí (y se explica más adelante), es que en uno u otro caso, se trata de un recurso excepcional, que opera sobre el caso concreto, frente al conflicto o ante la inminencia de éste

[12] CLS, Informe 331, p. 734.

[13] VIVERO SERRANO, Juan B., La huelga en los servicios esenciales, 1º edición, Lex Nova, Valladolid, 2002, p. 285.

[14] Cfr. art. 1º, ley 14.786.

[15] Vid. GARCÍA, Héctor O., La huelga en los servicios esenciales, cit., p. 858 y ss.

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