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CTA - Observatorio del Derecho Social // Boletín Electrónico Periódico // Año 02 Nº 17 Por Observatorio del Derecho Social
[10/08/2007]
1. INTRODUCCIÓN Con la sanción del decreto 272/06 se reglamenta el artículo 24 de la ley 25877, y se dispone por su intermedio de la creación de una comisión independiente, denominada “Comisión de Garantías”, con las funciones, entre otras, de calificar excepcionalmente una actividad como Servicio Esencial durante un conflicto de trabajo y de “asesorar” a la autoridad de aplicación para la fijación de lo servicios mínimos. Para ello, la reglamentación se aparta de los parámetros fijados por el mencionado artículo 24, contraviniendo así su letra y espíritu y restringiendo severamente el goce del derecho de libertad sindical. Por tal motivo la regulación de la huelga en los denominados Servicios Esenciales en la Argentina ha sido nuevamente cuestionada en el ámbito internacional, esta vez durante la reciente realización de la 96ª Conferencia Internacional del Trabajo. Si bien quedan ya pocas dudas acerca de la inconstitucionalidad del decreto 272/06, tampoco las hay en cuanto a que la ley reglamentada representaba una oportuna adecuación normativa al amparo que otorga la constitucional nacional y los distintos tratados internacionales de derechos humanos al derecho de huelga. Resulta, en principio, desconcertante que la norma con contenido protectorio y el decreto que la reglamenta con marcado carácter restrictivo hayan sido promovidas por el mismo gobierno. Con el afán de superar tal desconcierto, el contenido de este comentario no se constreñirá al tratamiento exclusivamente jurídico de la cuestión, sino que previamente se analizarán algunas pautas de neto índole socio-político, para luego sí ingresar al análisis jurídico normativo de la cuestión. 2. NOTAS DEL CONTEXTO POLÍTICO EN EL CUAL APARECE EL DECRETO 272/06 Apartándonos del análisis jurídico de la cuestión, o no tanto si seguimos a Carlos Marx y su concepción del derecho como superestructura, podemos esbozar algunas reflexiones vinculadas a circunstancias económicas y socio-políticas que caracterizaron los momentos en que aparecieron ambas normativas (el artículo 24 de la ley 25877/04 y su decreto reglamentario 272/06) como un intento de explicar lo que en principio pareciera ser una desconcertante actitud “esquizofrénica” de la actual administración. En efecto, el mismo gobierno que sanciona un decreto restrictivo del ejercicio de la libertad sindical fue quien al comienzo de su gestión, más precisamente en marzo del 2004, había marcado un fuerte compromiso tutelar con el mismo derecho, al promover el artículo 24 de la ley 25877, un artículo con una fuerte impronta garantista. El primer dato a considerar es que la administración que asume el poder en el año 2003, por carecer de suficiente consenso y legitimación política tuvo que afrontar al inicio de su mandato deficientes condiciones de gobernabilidad. En ese contexto, el gobierno impulsó algunas medidas de corte progresista que lo diferenciaron del aluvión flexibilizador promovido por el neoliberalismo en la década del noventa. Acciones progresistas y distanciamiento ideológico discursivo del imaginario noventista terminan generando un importante respaldo popular a un gobierno que logra superar de tal manera aquella debilidad originaria. Ahora bien, al analizar la coyuntura política y las alianzas de poder realizadas por el gobierno al comienzo de su gestión y al promediar la misma, vemos que la sanción del decreto 272/06 apareció contemporáneamente con la consolidación del acercamiento del gobierno con algunas corporaciones tradicionales vinculadas al aparato productivo de nuestro país, y con una creciente presión de grupos de poder que exigía el disciplinamiento del conflicto socio-laboral. Además, debemos tener en consideración que el escenario resultante de la baja en los índices de desocupación y el crecimiento económico en el marco de una profundización de la dinámica de precarización instalada en los 90, los atrasos salariales y la deficiencia de representación sindical configuraron un creciente aumento de la conflictividad laboral en relación al momento de la sanción de la ley 25877, y que la ponderación que el gobierno hizo de tal conflictividad lo lleva a definirse por la “necesidad” de limitar el conflicto, ya sea por medio de la imposición de restricciones normativas, o a través del intervensionismo administrativo. Es en este contexto en el que la actual gestión se posiciona de manera restrictiva ante el ejercicio del derecho humano laboral de Libertad Sindical.- 3. ALGUNAS REFERENCIAS SOBRE EL DECRETO EN CUESTIÓN Como se mencionara, el artículo 24 de la ley 25877 ordenaba al Poder Ejecutivo crear una Comisión Independiente con facultades para determinar el alcance de los servicios mínimos durante una huelga desarrollada en actividades consideradas como Servicios Esenciales y de calificar excepcionalmente una actividad como Servicio Esencial, potestades que debían ejercerse de conformidad con la doctrina de los organismos de control de la OIT. Recordemos que las disposiciones del artículo 24 significaron un auspicioso progreso normativo en términos de tutela del ejercicio del derecho de huelga en tales actividades. Es que las sucesivas regulaciones de la huelga en los servicios esenciales efectuadas desde la vigencia del decreto 2184/90 en adelante dispusieron restricciones violatorias de la Libertad Sindical y por ello, fueron objeto de reiteradas Observaciones por parte de los organismos de control de la OIT. Entonces, con la ley 25877 se comenzaba a compatibilizar la ley argentina con el Convenio 87 “Sobre la Libertad Sindical y la Protección del Derecho de Sindicación”, y las interpretaciones y doctrina establecidos por los órganos de control. En efecto, el artículo 24 de la ley 25.877 imponía a la parte que decidiera la adopción de una medida de acción directa que involucre actividades que puedan ser consideradas servicios esenciales, la obligación de garantizar la prestación de servicios mínimos para evitar su interrupción. Este mandato de autorregulación estaba acorde con las recomendaciones de los órganos de control de OIT en tanto aconsejaba. Contradictoriamente, desmantelando regresivamente aquella mejora garantista, el decreto 272/06 vino a establecer una serie de disposiciones restrictivas del ejercicio del derecho de huelga en los servicios esenciales que resultan contrarias a los principios y doctrina elaborada por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de OIT. El decreto amplía las facultades discrecionales de la autoridad administrativa permitiéndole que determine unilateralmente la fijación de servicios mínimos; extiende el poder empresario con facultades para sancionar al trabajador ante la falta de cumplimiento del deber de trabajar y reduce a la Comisión Independiente a funciones meramente consultivas y accesorias. Es que el decreto 272/06, mediante un claro exceso reglamentario, transfiere al Ministerio de Trabajo la potestad de fijar unilateralmente la extensión de los servicios mínimos ante la falta de acuerdo entre las partes. Facultad que se vio peligrosamente vigorizada por la ausencia literal de límites cuantitativos respecto del alcance máximo de fijación de los servicios mínimos, como si lo establecía el decreto 843/00, derogado por el decreto 272/06. Sin embargo, compartimos la posición de Héctor García que sostiene “que el 50% del servicio de funcionamiento, continúa vigente como límite máxima a la fijación de servicios mínimos..., en función de la vigencia adquirida por los pronunciamientos de los órganos de la OIT como fuente de derecho interno” (Servicios Esenciales, Servicios Mínimos y Autorregulación: Sobre garantías al derecho de huelga y límites al poder del Estado). A ello debemos sumarle que el decreto amplió la posibilidad de intervención discrecional por parte de la autoridad administrativa en la fijación de los servicios mínimos en el caso de que la misma entienda que los acuerdos alcanzados por las partes “fueren insuficientes”. Al respecto, los órganos de control tienen dicho que la fijación de los servicios mínimos debe ser determinados prioritariamente por la auto-composición de las partes. Sólo si éstas no consiguen hacerlo, los debe fijar un órgano independiente. “Ello no solo permite un ponderado intercambio de puntos de vista sobre lo estrictamente indispensable, sino que también contribuye a garantizar que el alcance de los servicios mínimos no tenga por resultado que la huelga sea inoperante en la practica en razón de su escaso impacto, así como a disipar posibles impresiones de las organizaciones sindicales en el sentido de que una acción de huelga se ha visto frustrada en razón de servicios mínimos concebidos demasiado ampliamente y fijados unilateralmente” . De tal modo quedó librado a la absoluta discrecionalidad de la autoridad de aplicación la fijación del alcance de los servicios mínimos durante la huelga desarrollada en los Servicios Esenciales, consumando así la expropiación a las partes del derecho-deber de autorregulación del conflicto en actividades consideradas Servicios Esenciales. (Para mayores detalles ahondamiento ver el artículo de José Tribuzio en el Nº 2 de este mismo Boletín Electrónico Periódico del Viernes 17 de marzo de 2006, titulado “Primeros Comentarios al Decreto 272/06 sobre reglamentación de la huelga en los servicios esenciales”). 4. SOMETIMIENTO A LOS ÓRGANOS DE CONTROL DE OIT. FUNCIONAMIENTO DEL MECANISMO DE CONTROL REGULAR DE APLICACIÓN DE NORMAS Los mecanismos de control del cumplimiento y promoción de aplicación de la normativa internacional del trabajo hacen a la vigencia y razón de ser de la Organización Internacional del Trabajo, al mismo tiempo que constituye un de sus rasgos característicos y diferenciadores con respecto al funcionamiento otros organismos internacionales. Uno de eso mecanismos, denominado de control regular o de oficio, y que resulta de gran trascendencia por su repercusión, por la alta valoración moral que conllevan sus pronunciamientos, y por la consecuente sensibilidad que ello provoca en los gobiernos de los estados miembros, es el que se inicia a partir de la inclusión de un caso en la lista de cuestiones sometidas al tratamiento de la Comisión de Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la Conferencia Internacional del Trabajo, conocida como “la Comisión de Normas de la Conferencia”. La selección de tal o cual caso resulta de la estimación que hagan los miembros tripartitos de las observaciones realizadas por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEACR) a distintos casos surgidos a partir de las memorias obligatoriamente presentadas por los Estados Miembros, por acceso directo a la información o por las presentación que hagan las distintas organizaciones de trabajadores o empleadores. Aquellos casos considerados de especial importancia, ya se por su gravedad o persistencia en el incumplimiento finalmente se someterán a examen durante la Conferencia. Como la Conferencia Internacional del Trabajo, con apoyo en la Comisión de Aplicación de Normas, examina el informe de la Comisión de Expertos y puede reconvenir a los gobiernos cuyas legislaciones o prácticas no se ajustan a la disposiciones de los Convenios a los fines de que atiendan las recomendaciones del caso, se invita a los gobiernos a comparecer ante la Comisión para explicar los motivos del incumplimiento comprobado por la Comisión de Expertos. Descripto así a grandes rasgos el funcionamiento de uno de los mecanismos institucionales más importantes con los que cuenta la Organización Internacional del Trabajo para exigir a los países a que cumplan y apliquen los convenios ratificados, a continuación se reseñará lo sucedido en ocasión de cumplirse la 96ª reunión de la Confederación Internacional del Trabajo del año 2007, donde se examinó la situación de la libertad sindical en la Argentina, particularmente en lo que refiere a la recurrente retraso en el otorgamiento de la personería gremial a la Central de Trabajadores de la Argentina y a la regulación de la huelga en los denominados Servicios Esenciales efectuada por el decreto 272/06. 5. EL CUESTIONAMIENTO DEL DECRETO EN ÉL ÁMBITO INTERNACIONAL La vigencia del decreto 272/06 fue motivo de sendas presentaciones de la Central de Trabajadores de la Argentina ante los órganos de control de OIT. En el año 2006 la CTA interpuso una “Queja por Violación a la Libertad Sindical” ante el Comité de Libertad Sindical y a comienzos de 2007 presentó un escrito denominado “Comentarios por Inadecuación de la Ley Argentina al Convenio 87” ante la CEACR, solicitando por esa vía que se trate el caso en la siguiente 96ª Conferencia Internacional del Trabajo. Admitiendo la pertinencia de esos reclamos, y en el marco del seguimiento dado a las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical y del Consejo de Administración de OIT al examinar el Caso argentino (número 2377) en su reunión de marzo de 2006, el Comité de Libertad Sindical se refirió a la cuestionada Comisión de Garantías señalando que, no obstante estar compuesta por representantes de las organizaciones de trabajadores de empleadores de otras personas independientes y su rol de asesoramiento, “la decisión definitiva sobre la fijación de los servicios mínimos sigue correspondiendo a la autoridad administrativa.” Ahora bien, y ya en marco del desarrollo del debate suscitado por la discusión del “caso argentino” durante el desarrollo de la Conferencia, resulta por demás elocuente la afinidad de las posiciones fijadas por parte del Gobierno argentino y de los Miembros Empleadores en defensa de la norma restrictiva de la libertad sindical. La posición del gobierno argentino, transmitida por medio de la Secretaria de Trabajo, luego de sugerir que el Informe de la Comisión de Expertos no ha puntualizado “por qué puede ser motivo de preocupación” la sanción del decreto 272/06, señala que el mismo se ha dictado previa consulta a todos los actores sociales involucrados destaca que “se ha producido, en consecuencia, un real progreso en relación con la situación normativa anterior”. Van más allá los argumentos de los miembros empleadores cuando dicen que “el Gobierno ha sobrepasado los requisitos del Convenio (refiere al Convenio 87) al proporcionar a los interlocutores sociales una función en relación con la determinación de los servicios mínimos. En sentido contrario, los miembros trabajadores advirtieron que “resulta preocupante la forma en la que se determinan los servicios mínimos, porque la Comisión de Garantías que interviene en la determinación de estos servicios sólo tiene una función consultiva y la decisión final siempre recae en la autoridad administrativa” Finalmente, y en consonancia con el pronunciamiento del Comité de Libertad en el año 2006, la Comisión de Aplicación de Normas reitera el Pedido de Informes al gobierno argentino y señala que espera que la Comisión de Expertos estará en condiciones de evaluar toda la información pertinente sobre las cuestiones relativas a la Comisión de garantías que asesora en la determinación de servicios mínimos. De esa forma, la Comisión de Aplicación de Normas desestima las justificaciones del Gobierno Argentino y su argumento de un supuesto progreso normativo, complementa la resolución del Comité de Libertad Sindical y continúa con la mirada atenta al ejercicio de la huelga en los Servicios Esenciales en la práctica nacional. 6. BREVES CONCLUSIONES El decreto 272/06 viene a “engordar” el acopio de normas peyorativas de la Libertad Sindical, que confluyen para conformar un auténtico bloque legal restrictivo del ejercicio de los derechos sindicales en el ámbito de las relaciones colectivas de trabajo. Su promulgación confirma una vez más que la normativa laboral continúa estando determinada por la coyuntura económico-política y condicionada por los factores y grupos de poder tradicionales de nuestro país, aunque ello implique el regreso a criterios restrictivos noventistas. Por último, el tratamiento del caso durante la Conferencia Internacional del Trabajo viene a poner blanco sobre negro en el sentido de desactivar el discurso oficial dominante que pretende instalar la idea de que en nuestro país tiene plena vigencia la Libertad Sindical. Es que, como se dijo, el “caso argentino” se examinó en un espacio de resonancia internacional que provoca la visibilidad de los incumplimientos de la normativa internacional por parte de la Argentina, por lo que sitúa al gobierno argentino en una posición incómoda en su afán por consolidar una imagen pública internacional de respeto y promoción de los Derechos Humanos cuando al mismo tiempo cercena legalmente el ejercicio del derecho humano de Libertad Sindical. También en Boletín Electrónico Periódico Conflictividad laboral y negociación colectiva. Informe anual 2009 La importancia estratégica del Salario Mínimo, Vital y Móvil Un nuevo pronunciamiento en defensa de la libertad sindical El servicio público de importancia trascendental Conflictividad laboral y negociación colectiva. Informe anual 2008 Informe sobre los trabajadores mecánicos de Córdoba El concepto de acción sindical relevante como nuevo factor de discriminación |
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