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La “nueva” promoción industrial: una historia que se repite [28/02/2006] El desarrollo del sector industrial debe ser un objetivo insoslayable en la etapa actual. La recuperación del crecimiento del sector manufacturero, que fue truncado a partir de la última dictadura militar, resulta fundamental para reconstruir el tejido productivo y, con ello, incrementar la capacidad de creación de empleos de la economía y lograr mejores salarios de los trabajadores.
Tanto en nuestra propia historia como en la de otros países de la periferia, las estrategias de industrialización se han basado en la implementación de políticas públicas y regímenes de promoción industrial. Tales programas tienen por objeto apoyar con subsidios, desgravaciones impositivas y otros recursos, el desarrollo de sectores de escasa competitividad o directamente inexistentes, para que mediante ese estímulo, logren, en un mediano plazo, alcanzar estándares productivos adecuados que les permitan estabilizarse en sus mercados e incluso continuar profundizando su desarrollo. Estos mecanismos suelen generar, en el corto plazo, rentas extraordinarias para el sector empresario las cuales deben devenir, en el mediano plazo, en una apropiación social a través de la creación de nuevos empleos, el aumento del salario medio de la economía y la ampliación de mercados a través de la exportación. En esto reside la lógica que guía -al menos desde la teoría- las estrategias de industrialización y promoción industrial: un sacrificio social inicial (a través de aportes fiscales) que es apropiado socialmente en el mediano plazo. En nuestro país, y a diferencia de lo ocurrido en otros países de la periferia, las políticas de promoción industrial tuvieron poco que ver con la lógica descripta. Las estrategias de promoción industrial tendieron a generar rentas al empresariado beneficiario que, lejos de ser transitorias, se transformaron en permanentes, y poco aportaron al desarrollo global del país. Más aún, mientras la Argentina iniciaba su fase más profunda de desindustrialización, a partir de 1976, muchos de estos grupos beneficiarios de la promoción industrial continuaron apropiándose de rentas y, lejos de socializarlas, las utilizaron para generarse reservas de mercado y beneficios extraordinarios en forma permanente. En efecto, sectores como la siderurgia, el aluminio, el papel y otros, en los que a través de diversas instancias de promoción industrial, el Estado invirtió (y mucho) procuraron, a pesar de haber alcanzado un grado de madurez significativo, preservar sus mercados en calidad de monopolios u oligopolios sin avanzar en nuevas inversiones que profundicen su desarrollo productivo o amplíen los horizontes productivos hacia nuevos productos y mercados. En este proceso de desindustrialización, iniciado en el marco de la más sangrienta y represiva dictadura militar, un conjunto acotado de grupos económicos locales y ciertos conglomerados extranjeros y empresas transnacionales, lejos de sentir el impacto de la crisis y la reestructuración del sector, accedieron a una posición de privilegio que devino -entre otros factores- de una estrategia de integración y diversificación productiva (estrechando fuertes lazos con un sector financiero en expansión gracias a la reforma de 1977), el acceso a diversos beneficios extraídos del aparato estatal (entre los que cabe destacar la promoción industrial, la política de compras estatales, los procesos de privatizaciones periféricas y, desde 1981, la estatización de la deuda externa privada) y, más ampliamente, la consolidación de un proceso de transición desde una estrategia de valorización productiva con base industrial y de realización en el mercado interno, hacia otra orientada desde la valorización financiera y con fuerte orientación hacia el sector externo. En los años ochenta, el mencionado proceso se profundizó. Mientras el PBI total del país (medido a precios constantes) disminuyó a una tasa anual acumulativa del 1%, la industria fue, junto con la construcción, uno de los sectores que exhibió la mayor contracción en la generación de valor agregado (equivalente a una caída promedio anual del 1,9%). Si bien la política económica se modificó en ciertos aspectos (se retomó un esquema de economía cerrada y se restringió la disponibilidad de divisas y la liberalización del sector financiero ante la crisis de la deuda externa) no se alteró -sino que, por el contrario, se tendió a consolidar- la estructura de poder económico heredada del período militar. En este sentido, las fracciones más concentradas prosiguieron acumulando en torno al aparato estatal ante la continuidad de las políticas de compras y contrataciones del Estado, y las medidas de promoción industrial y regional las cuales, en la generalidad de los casos, beneficiaron a un núcleo acotado de grupos económicos locales. Con respecto a estos últimos mecanismos de subsidio al capital oligopólico, cabe destacar que los mismos financiaron prácticamente la totalidad de las escasas inversiones que realizó el sector privado en la industria manufacturera durante la década, a la vez que promovieron un muy importante proceso de concentración económica y centralización del capital en diversas ramas productoras de bienes de uso intermedio (celulosa y papel, cemento, petroquímica y siderurgia). A pesar de la ingente transferencia de recursos que supusieron tales mecanismos de subsidio al capital más concentrado, hacia fines de la década la inversión neta fue negativa, lo que equivale a decir que las inversiones realizadas no alcanzaron siquiera para reponer la amortización del stock de capital existente (o, en otras palabras, que se produjo un proceso de descapitalización del sector), y la contracción de la industria se agudizó. Pero, nuevamente, el panorama presentó un alto grado de heterogeneidad por cuanto -en este contexto de continuidad en las políticas de succión del aparato estatal por parte de la elite económica- ciertas fracciones empresarias lograron profundizar su crecimiento, al punto que algunos conglomerados comenzaron a vender productos industriales al exterior al amparo de las diversas políticas de promoción a las exportaciones manufactureras que se instrumentaron en este período. Cabe destacar que durante la primera mitad de los años ochenta más del 90% de la formación de capital realizada por el sector privado estuvo asociada a inversiones favorecidas con distintos tipos de incentivos promocionales, especialmente de tipo fiscal (Azpiazu y Basualdo, 1990). De este modo, unos pocos grupos económicos y firmas transnacionales concentraron las transferencias estatales cuyo efecto de mediano plazo fue escaso, cuando no nulo. En los ’90, casi todos los mecanismos de política industrial fueron desactivados. En este contexto, muchos de los otrora beneficiarios de la promoción industrial se volcaron al negocio de las privatizaciones, al tiempo que procuraron preservar sus rentas en el sector industrial. Así, por ejemplo, en el sector siderúrgico distintos estudios revelaron la fuerte concentración de las capacidades regulatorias tales como medidas anti-dumping y otras similares para oponer frenos a productos competitivos con las empresas del grupo Techint, las cuales operan, en casi todos los casos, en mercados monopólicos en el ámbito nacional. En los hechos, el mercado de productos siderúrgicos se encuentra semi-protegido. Vale entonces aclarar que no hay nada de malo en que una actividad sea protegida de la competencia externa como estrategia de política industrial y, más ampliamente, de desarrollo económico. Lo que resulta en cierta forma paradójico, es que durante los años ’90 se haya desactivado la mayor parte de las políticas industriales y de protección a la producción local pero que al mismo tiempo algunos sectores maduros y competitivos hayan podido acceder, gracias a su capacidad de lobby, a medidas de protección que les aseguraron rentas extraordinarias. Así, por ejemplo, el sector autopartista, el cual requiere en muchos casos de estrategias de innovación e inversión, no recibió protección alguna y sufrió un severo achicamiento mientras que un sector ya maduro (y que a lo largo de los últimos 30 años recibió apoyo estatal de los tipos más diversos) como la siderurgia, siguió gozando de protección para-arancelaria (Kulfas, 2005). En suma, la experiencia más reciente de promoción industrial muestra una situación en la cual no se alentó la profundización de la industrialización sino una mera transferencia de rentas a un puñado de grupos económicos y firmas transnacionales, que se apropiaron de los beneficios de esos programas sin que ello se transforme en beneficios sociales palpables. La “nueva” promoción industrialEn un contexto como el actual, sería de gran importancia recuperar los mecanismos de la promoción industrial, no para repetir las fallidas experiencias sino para estimular la profundización de la sustitución de importaciones que se insinuara en 2002 y el desarrollo de algunos sectores industriales. Sin embargo, hasta el momento, las medidas de política económica han obviado estas estrategias, con una excepción a la que haremos referencia en este trabajo. La mayoría de las -por el momento escasas- medidas aplicadas en el ámbito fabril ha tendido a favorecer el mencionado perfil de especialización de la producción y las exportaciones sectoriales y, en consecuencia, a las empresas y grupos económicos líderes. Al respecto, por los recursos públicos involucrados, se destaca la puesta en marcha de un régimen de promoción de inversiones. En este caso, se trata de un programa de incentivos fiscales que establece la devolución anticipada del IVA erogado en la adquisición de equipamiento y la amortización acelerada de dicho equipamiento para el pago del impuesto a las ganancias. En principio, dicho régimen apunta a incrementar la formación de capital en el nivel manufacturero, en especial con vistas a la expansión de las exportaciones. La Ley Nº 25.924 de “Promoción de inversiones en bienes de capital y obras de infraestructura” y sus normas complementarias, en su tercer artículo destaca: “Los sujetos que resulten alcanzados por el presente régimen podrán... obtener la devolución anticipada del impuesto al valor agregado correspondiente a los bienes u obras de infraestructura incluidos en el proyecto de inversión propuesto o, alternativamente, practicar en el impuesto a las ganancias la amortización acelerada de los mismos, no pudiendo acceder a los dos tratamientos por un mismo proyecto... Los beneficios de la amortización acelerada y de devolución anticipada del IVA no serán excluyentes entre sí en el caso de los proyectos de inversión cuya producción sea, exclusivamente, para el mercado de exportación. En estos casos, los beneficiarios podrán acceder en forma simultánea a ambos tratamientos fiscales”. Si bien se han instrumentado algunas medidas destinadas directa o indirectamente al segmento de las PyMEs (como, entre las más relevantes, el lanzamiento de líneas crediticias a tasas subsidiadas, la aplicación de diversas medidas restrictivas a las importaciones de algunos productos, la sanción de una ley de fomento a la industria del software y la devolución de saldos técnicos del Impuesto al Valor Agregado adeudados), hasta el presente el grueso de los recursos públicos destinados a subsidiar al sector privado ha sido canalizado hacia las firmas de mayores dimensiones. En este sentido, además del régimen establecido por la Ley Nº 25.924 se destacan un “paquete” de medidas de estímulo al sector automotor y el fomento indirecto derivado de la realización de algunas grandes obras civiles impulsadas desde el Estado (por caso, la ampliación de la red de transporte de gas natural en el marco de la “crisis energética” -el principal beneficiario fue el grupo Techint a favor de su control sobre la producción local de tubos de acero sin costura y de ser uno de los integrantes centrales del oligopolio de la construcción-). En el Cuadro 1 se presentan las principales características de los proyectos aprobados en el primer llamado a concurso (hasta el momento el único concluido), los compromisos asumidos por las empresas beneficiarias en materia de formación de capital y creación de puestos de trabajo, y los beneficios fiscales concedidos. Cuadro 1
(1) Las empresas resaltadas en itálica fueron consideradas como PyMEs por parte de la autoridad de aplicación y el resto como Grandes. De las evidencias presentadas surgen algunas conclusiones que interesa resaltar:
La abundante literatura existente referida a casos internacionales permite concluir que la utilización de fondos estatales para apoyar a los sectores productivos y alentar la formación de capital constituye un instrumento muy importante y difundido en materia de política productiva e industrial. En el caso nacional, el problema no radica en la herramienta empleada sino en cuáles han sido las fracciones del capital receptoras del grueso de los considerables recursos desembolsados por el sector público. Cuando se analiza la nómina de los beneficiarios del primer llamado a concurso del plan de promoción a la inversión instrumentado en el marco de la Ley Nº 25.924 y sus normas complementarias se constata un peso mayoritario de grandes empresas exportadoras que de todos modos hubieran realizado las inversiones presentadas y aprobadas (la depreciación de la moneda nacional ha mejorado notablemente la -ya antes de la devaluación significativa- competitividad de sus producciones y sus márgenes de beneficios -engrosados a su vez por los subsidios estatales recibidos-). Respecto de estas cuestiones, vale la pena introducir dos comentarios. En primer lugar, las evidencias disponibles indican que las diez empresas que dieron cuenta de casi el 100% de los fondos públicos cedidos al capital en el marco de la política de promoción bajo análisis han venido ocupando posiciones encumbradas en el ranking de las principales firmas exportadoras de la Argentina (Schorr y Wainer, 2005). En segundo lugar, merece resaltarse que a favor del nuevo “entorno de negocios” que se ha conformado en el país de la mano del “modelo nacional-industrial”, muchas de estas compañías han mejorado notablemente sus desempeños económicos. Se destacan, en tal sentido, los casos de Aluar (que en el 2001 tuvo un margen de rentabilidad sobre ventas del 16,1% y en el 2004 del 22,8%), de Siderar (que entre esos años pasó de registrar pérdidas contables equivalentes al 3,5% de su facturación a operar con ganancias próximas al 37% de sus ventas), de Siderca (su tasa de beneficio pasó del 9,7% al 28,5%) y de YPF (cuyo margen de utilidades sobre facturación pasó del 10% a casi el 25%). Cabe destacar que de acuerdo a estimaciones preliminares propias, en el año 2004 la rentabilidad sobre ventas promedio de la cúpula empresaria manufacturera (las cien firmas de mayores ventas del sector) se ubicó en el orden del 8% (frente a un 0,3% en el 2001). Se trata de un dispendio de recursos pertenecientes al conjunto de la sociedad que contribuye a profundizar un perfil productivo-exportador en el ámbito industrial de escaso dinamismo en el nivel mundial y con baja contribución a la generación doméstica de eslabonamientos productivos y empleo. Sin duda, tales montos podrían haberse destinado a financiar a otros sectores y/o para empezar a implementar un plan estratégico de reconstrucción industrial del país y/o para encarar una redistribución progresiva del ingreso. Cabe insistir con que no se considera errado el mecanismo de promoción sino su implementación. Resulta relevante preguntarse qué sentido tiene otorgar beneficios fiscales a un monopolio productor de aluminio para que produzca más aluminio cuando se supone que el Estado ya ha invertido cuantiosas sumas en el pasado para que este monopolio se consolide en su mercado y sea competitivo. Se trata de erogaciones redundantes que seguramente se hubieran realizado en ausencia del subsidio, ante lo cual la conclusión a la que se llega es que el subsidio sólo sirvió para incrementar el margen de beneficios de un sector que está operando con elevadas rentabilidad en tanto afronta una situación de elevados precios internacionales, mercado local monopólico, eficaz inserción internacional y tipo de cambio alto. Un comentario similar cabe para otros sectores como la siderurgia y algunas ramas de la agroindustria. En otras palabras, la decisión de diseñar e implementar políticas proactivas para apoyar el crecimiento y la acumulación de capital se encuentra en sintonía con el apoyo que brindan las naciones desarrolladas y muchas periféricas a sus industrias, pero en una estructura manufacturera caracterizada por un muy elevado grado de concentración económica como es la argentina, parecieran requerirse instrumentos más afinados para no terminar beneficiando a grandes empresas y grupos económicos que pese a dominar sectores clave de la actividad económica son reticentes a invertir en el nivel nacional a menos que cuenten con la invalorable ayuda del Estado (tal como se desprende de lo acontecido en el país desde mediados del decenio de los setenta).- Bibliografía citada • Azpiazu, Daniel y Eduardo Basualdo (1990): “Cara y contracara de los grupos económicos. Estado y promoción industrial en la Argentina”, Cántaro, Buenos Aires. También en Boletín de la Fetia Trabajadores de la Cooperativa La Unión pelean en Miramar por recuperar definitivamente el frigorífico Vadelia a través de la expropiación. Reflexiones sobre los conflictos actuales ¿Por qué luchan nuestros viejos? Tenemos Derechos y debemos ejercerlos Sumar a los 800 pesos el debate sobre la distribución del ingreso El Consejo de la Productividad, el Empleo y el Salario acordó aumentar el salario mínimo de manera escalonado para llegar en noviembre a los 800 pesos. La CTA propuso medidas para el conjunto de los trabajadores. La empresa, La Cabaña SAIC , productora de manteca y crema de leche, empezó con una crisis de deterioro en su funcionamiento alrededor del 2001. En ese momento trabajaban unas 50 personas. La producción había bajado entre el 30 y el 40 por ciento y en setiembre de ese año la patronal echa a la mitad del personal. Inmediatamente presenta la convocatoria de acreedores, con la intención de no pagar las indemnizaciones.Como respuesta pusimos una carpa en la puerta, generamos un piquete con el sindicato y estuvimos 12 días en la calle parando la producción. Nuevas alternativas para las fábricas militares Parece haber desaparecido el riesgo de privatización o reducción. En el gobierno nacional se estudian alternativas de producción, como la reparación de vagones del ferrocarril Belgrano. La certeza de pasar del ministerio de Economía, como estamos actualmente, al ministerio de Planificación (que es el que maneja Julio De Vido), es vital para nuestro futuro. El traspaso ocurriría, aproximadamente, entre en septiembre y octubre de este año. ¿Por qué hay que conocer cómo operan las ART? Nunca será suficiente lo que se insista respecto al cuidado de la salud de los trabajadores. Las duras condiciones de precariedad laboral y bajos ingresos desviaron la atención sobre cuestión tan fundamental y hoy nos encontramos con un panorama donde se han degradado las condiciones laborales comprometiendo seriamente la salud de los trabajadores. En la mayoría de los casos el tema no se trata, o se trata mal y en el mejor de los casos se cambia plata por salud. Un debate urgente sobre las ART La reunión de la OIT en Ginebra fue el escenario elegido por los empresarios para cuestionar los cambios proyectados - en proceso de debate - en la legislación laboral. Sanitarios Roca estuvo en lucha durante 18 dias. Esta empresa está ubicada en la zona de Lanús y desde hace muchos años se dedicaba a la fabricación de sanitarios y menaje. El proceso productivo exigía modalidades metalúrgicas y de enlozado. Por esta razón sus trabajadores estuvieron históricamente encuadrados en la UOM. |
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